邓国胜：公益丑闻是促进行业自律的催化剂

导语：2013年8月29日、30日，基金会中心网三周年大会在云南昆明举行，大会聚焦“自律、变革、发展”的议题，邀请政府、基金会、国际机构、民间公益组织、专家学者、企业等各界代表共聚一堂，探讨政策改变与社会改革的大形势下慈善体制的变革方向，以及基金会及公益行业与之相适应的改革与发展路径。凤凰网公益作为战略合作媒体对大会进行全程报道。

清华大学创新与社会责任研究中心主任、教授邓国胜：我报告的是“从汶川到雅安：基金会透明度的变化及其理论解释。”我基本上有三个结论：第一个是样本的研究，从汶川到雅安，60%左右的基金会信息披露更完整、更及时，渠道多元。第二，为什么从汶川到雅安这么多的基金会信息披露，有进步呢？最主要的原因之一是由于有独立第三方信息披露平台，在背后推动了基金会信息透明，是基金会信息透明最重要的一个原因。另外，平台性的支持性机构非常重要，政府就应该给予民间平台性组织更大的发展空间。这是我们现在最主要的三个结论。

我们为什么做这个项目呢？首先提出问题。大家知道基金会的透明是业内非常关注的议题，特别是2011年郭美美事件之后，公益慈善机构的透明度引起公众和媒体舆论前所未有的关注。到底中国的基金会公开透明情况怎么样呢？从汶川到雅安这些年来到底有没有变化呢？有什么变化呢？变化背后的原因又是什么呢？所以这是我们做现在的一个初衷，我们想回答这样的问题。
   
    总的来说，我们会发现从汶川到雅安，尽管震级更低，捐款更少，公众关注信息更少，但信息披露从汶川到雅安这几年来确实是有很多完整度，并且是有明显的进步。

接下来我们就有一个问题，五年来为什么会有这样的披露，背后的原因到底是什么？我们怎么来解释这样一种进步。

第一，我们把它叫做政策驱动的结论解说，因为政策的推动使得基金会信息披露更加的完善。确实，我们会发现在汶川地震后，政府确实出台了一系列政策，要求基金会更加的公开透明，特别是郭美美事件以后，2011年1月民政部颁布了一个跟国家统计局核准的《救灾捐赠款物统计制度》，2011年12月民政部发布的《管公益慈善捐助信息披露指引》，2012年7月民政部发布的《关于规范基金会行为的若干意见（试行）》等部门规章。在雅安地震之后，民政部于4月22日发布了《民政部关于四川庐山7.0级强烈地震抗震救灾捐赠活动的公告》，7月18日民政部发布了《关于尽快落实庐山地震抗震救灾捐赠资金使用事宜的公告》，应该说这些政府的政策性规定，对基金会从汶川到雅安信息的披露，确实起到规范和指引的作用，不能说没有作用。但你会发现政策的推动不足以解释这五年来的变化。为什么？道理很简单。其实早在2003年非典以后政府就出台了一系列政策，要求基金会捐赠信息披露更加的规范，比如说2004年《基金会管理条例》，2006年《基金会信息公布办法》2008年4民政部出台的《救灾捐赠管理办法》，其实这些政策以前都有。比如说汶川地震以后，五部委联合发布《关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》，2008年5月31日又发布了《国务院办公厅关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》，还有民政部发布的《汶川地震抗震救灾捐赠款物统计办法》等等，这个政策约束力比汶川的政策约束力更高，雅安以后就是民政部的几个规章，发布的密集程度还没有汶川他么强，会发现汶川地震以后当时出台的政策会更多，表面政策约束力会更强，但会发现效果并不是那么明显，我们发现汶川地震以后，地方慈善会、红会，还有地方公益慈善机构信息披露做的是非常弱，最多告诉你我接受谁的捐赠，连总额都没有告诉你，还得我们一个个地去加。但这次确实是有明显增长进步，所以不能完全用政策来解释，不足以解释汶川地震以后新出台的政策，对五年来信息披露的变化有很大的解释，其实很难。会发现汶川地震以后政策更多，层级更高，但约束力并不大。主要原因是我们有很多的政策，但如果不执行，其实也没有处罚。也就是说执行力度从来不够，我们从来不缺政策，缺的是政策贯彻落实。所以我们用政策可以解释，它有一定的用处，但不足以解释五年来基金会信息披露的变化。

第二个解释，公益丑闻驱动行业透明。这五年来为什么基金会信息披露有这么多的披露呢及有丑闻了，就推动了。从国外来看，确实公益丑闻是促进行业自律、公开透明非常好的一剂药方，是一个催化剂，有丑闻了，逼着他不得不透明，在国外的确如此。但我们发现公益丑闻对中国公益领域的自律和透明影响没有国外那么大。应该说它有用，不是说完全没有用，确实是，它的用途在哪里呢？让人们对行业自律和透明的意识明显提升，但从意识到行动还是有很大的距离，就是火候还没到，意识确实是有提升，但丑闻不足以逼得我们的这些公益慈善机构去更公开、更透明。比如说，在郭美美事件以后，很多公益慈善机构并没有什么行动，别看有这么大的丑闻，公众都惦着，而且有基金会要拿出几千万来建信息平台，现在两年多去了，还没见这个平台搭建起来。意识有了，行为是跟不上的，会发现郭美美事件以后，除了中国红十字总会，还做了一些改革，很多官办的机构，比如说中华慈善总会，基本上没有什么改革的力度，没有行动，意识大家都会有，但很多机构是没有行动的。我们在这个行业里面，早就开始倡导行业自律、公开透明，都已经一二十年了，比如说发生在云南，云南十年前打了一场跨国的官司，我相信云南诸位都还有印象，什么官司？丽江妈妈跨国公司。当时影响很大，很轰动，这样巨大的丑闻，对很多公益慈善机构到境外募款都造成一定的影响，说中国的公益慈善机构小心一点。所以当时这样的影响，也推动大家认知的机构要更加的公开、透明，包括很多公益慈善机构也联合起来，也做了很多倡导性的活动，也一直在做，但真正在推动行为的变化方面，作用相对有限，推动意识的提高方面确实起到很大的影响。但对推动行为的改变方面，我们觉得它的影响相对有限。

最后一个解释，那就是信息披露平台压力的作用。这种作用我们认为以基金会中心网为代表的独立第三方的信息披露平台，我强调的是独立第三方。独立第三方信息披露平台对推动基金会信息的透明、公开、行业自律发挥非常重要的作用。原因到底是什么呢？关键在于我们发现这样不依附于任何行政体系的第三方机构，它要生存，所以就有活力。如果依靠政府的行政资源获得捐赠，就没有动力，反正有的是钱。只要打着政府的旗号就能够有人来捐款，也就没有动力，真正推动行业更大的进步，不能说一点用都没有，但作用是非常有限。只有独立第三方的机构，为了自身长期可持续的发展，再加上竞争，就形成了一套独立运作的模式，我把它概括为以行动为抓手，它跟前面的是不一样，是以行动来抓手，总是在做事，以项目、活动来推动行业的进步，以行动为抓手，以排行榜为压力，以媒体报道为策略，形成这样一套独特的运作模式，所以逼得公益慈善组织、基金会不得不更加的透明、公开。比如说基金会中心网点亮中国传递大爱的活动，在基金会中心网2010年7月上线之初，当时1857家基金会，只有16%家披露了财务报告，只有1%披露了善款流向项目的信息。但通过点亮中国这样一个活动，三年以后，90%的基金会披露了财富报告，60%左右的基金会披露了善款流向。为什么点亮中国这个项目能有这么大的影响呢？最主要的原因：第一，它是以活动来推动，有具体的行动，不只是在一起开一个会，倡导一下就可以的，而是有实实在在的项目在那里为依托。第二，它有压力，有排名，你看谁点亮谁就是好的，它分三个等级，红的、黄的、蓝的。为什么会形成压力呢？基金会中心网也很狡猾，跟媒体合作，当时跟央视等一堆媒体合作来做这个项目，适时披露，天天披露，每天披露，谁又亮了，谁还是黑暗的，面子过不上去，所以逼着他不得不采取行动，不管主动也好，被动也好，反正采取这些策略、行动，就逼着这些基金会不得不点亮。所以你看进步是非常大。

刚才程总已经给大家讲了基金会透明指数项目的行动，有同样的逻辑以行动为抓手，通过行动来抓住，通过透明指数来推动，找了一堆媒体来报到，为什么媒体报道？因为有抓媒体眼球的亮点，有排名，一个个的排名，谁排在前面，谁是满分，吸引媒体的眼球，所以通过这样的活动也推动基金会在基本信息、财务信息、项目信息各方面自律信息的透明，我这里的信息更老一些，程刚的信息更新，所以我统计到的是有33家，我刚才听他讲已经有35家了，所以几天的变化很大。短短几天又增加了两家，因为它有排名就会有压力，你不透明，不公布，你的分数就到不了满分。所以雅安地震以后，信息透明程度会更高，一个很重要的原因，雅安地震以后它也有搞了一个自律联盟，最重要的不是搞联盟，关键的是有行动，网上搞了一个信息公开的平台，每家基金会雅安地震以后接受了多少钱，在平台上是可以看到，接受了多少钱、多少物，这些钱已经用了多少，网上都可以查到，还有你打算用于哪些方面，在一张表上所有基金会的信息都在上面，这就很有压力感了。因为它有比较，以前没有这样的平台去比较，我看扶贫基金会的网站，看了爱德基金基金会的网站，也就是单个的印象，老百姓也没有那么多的时间每一个都去看，所有这些基金会里我看谁披露得好，谁披露得不好，这就会影响捐赠人的意识和流向，关键是有一张表，这就有比较，有比较就有竞争，就有压力。当然从汶川到雅安，我们发现有些披露好得更好，有些没有变化，有些还有退步，说明这次雅安地震的压力还不够，还有进一步提升的空间。

最后，结论与建议。我们从汶川到雅安，在救灾捐赠前三个月，基金会披露的程度确实有较大幅度的提升，60%左右。尽管“政策推动说”与“公益丑闻驱动说”都可以在一定程度上部分解释基金会救灾捐赠透明度的提升，但是，以基金会中心网为代表的信息披露平台是影响中国基金会透明度提升、行业自律的重要原因之一。所以我的政策建议就是各个地方政府，包括民政部要向云南省国才厅长学习，要做到政社分开，更加的公开，政府要给予独立第三方的平台性机构更大的发展空间，我们发现确实是独立的第三方，更加有活力，确实能做事、能推动行业的自律、能推动行业的进步，所以政府不要一天到晚这手购买服务，那手接受服务，左口袋的钱到右口袋，所以有些地方积极响应十八大文件的号召，响应克强总理的号召，各个地方在加大政府购买公益服务组织的力度，拿了很多钱出来，但是会发现另一方面，就是我们很多政府，自己来成立这些民间组织，自己来承接，这反而会导致国进民退，进一步挤压独立第三方机构的发展空间，所以我们强烈呼吁政府，就跟当年发展中小企业一样，比如说什么会计师事务所等这一类的机构非常重要，后来政府在这个领域加大很大的扶持力度，我想社会发展、改革跟当年的经济改革一样，对这一类中基性的组织，特别是平台性的组织作用会非常之大，会有很大的作用。所以政府对这一类组织应该给予更多的扶持、给予更大的发展空间。