地震捐款5年流变：垄断权力渐渐退出公益市场

一个有关地震捐款的公益研究报告，将在8月底发布。其研究者—基金会中心网和清华大学教授邓国胜，正在收集、整理、分析从汶川地震后到雅安地震后的募捐数据。

汶川，玉树，雅安，定西，数年来地震的发生，中国的基金会的数量从1500多家跃升为3200多家，地震捐款也逐渐从权力主导过渡为市场选择。

汶川地震后，政府指定16家公募基金会募捐，八成捐款或入政府口袋；玉树地震后包括民间的所有捐款要“汇缴”政府；雅安地震后则情势大变，民政部“第一次退出接收捐赠”，民间的壹基金募款首超红总会排名首位；但到定西地震时又陷入沉寂，这场堪比雅安地震的灾难得到的关注度和捐款都少得可怜。

“这是一个垄断权力渐渐退出公益市场的过程”。南都公益基金会理事长、基金会中心网理事长徐永光评价。

定西地震为何捐款少？

“前者到3个多亿的时候，后者才300多万，一个天上一个地下”，壹基金公益支持部总监唐艺蕾，如此描述今年壹基金在雅安和定西地震中所收捐款数量的悬殊。“可定西的受灾程度一点也不亚于雅安啊？”

“7·22定西地震”后第7天，官方公布，截至7月29日，岷县灾区已接收社会各界捐款668.27万元、物资价值约1.95亿元，定西红十字会已接收全国红十字会系统及社会各界捐赠的抗震救灾物资价值达1139万元。7月28日，据不完全统计，壹基金共募款300万元左右(不包含物资捐赠)。

“4·20雅安地震”后第7天，根据互联网数据信息整理统计，截至4月27日，全国共有115家基金会参与地震救援和重建，共募集款物10 .49亿元人民币；红会系统收到社会捐赠款物5.66亿元，其中中国红十字总会收到1.27亿元；中华慈善总会共接收款物4917.8万元。

“雅安地震时，天猫店、淘宝店、官网，灾后几天每天都在临时提高捐款总额的上限，公众的热情汹涌而来；而定西地震，到第3天我去查了下账，捐款才区区几万块”。唐艺蕾说。

“这是为什么呢？”8月4日的一次公益人和学者的聚会上，唐艺蕾和清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜等也展开了讨论。“5·12汶川大地震时甘肃也受灾，今年雅安地震后甘肃岷县又来一次，但每次相对于前一个灾区，甘肃的关注度都很低。”

定西岷县到兰州开车要5个小时，是知名的国家级贫困县，“相对于雅安生活水平差很多，房子的质量也差，所以震后灾民的生活陷入困顿，救援的需求其实很大”。唐艺蕾说。

但汶川地震后公众对地震救援积压的热情，“似乎在雅安地震一下子释放完了”。壹基金在定西地震前线召开的媒体沟通会，“和雅安地震的几十家媒体的记者相比，这次就没见到几个”。唐艺蕾认为，“现在媒体对灾难的报道，应该是事件性的而非制度性的。”

行政干预转向社会选择

基金会中心网和邓国胜教授正在分析从汶川地震后到雅安地震后的募捐数据，计划在8月底基金会中心网的三周年年会上推出对比报告。“这是一个逐渐退出权力主导、捐款人用脚投票的过程。”南都公益基金会理事长、基金会中心网理事长徐永光说。

7月18日，民政部和云南省政府联合举办的“推进社会建设创新社会组织”座谈会上，云南公开宣布“政府退出公益慈善募捐市场，除发生重大灾害外，不再参与社会募捐”。这意味着当地政府未来可能不再具有行政性募捐的权力。

云南省的动作，和雅安地震时期“民政部第一次退出接收捐赠”形成呼应。4月22日，民政部曾发出《公告》，第一次提出“个人、单位有向灾区捐赠意愿的，提倡通过依法登记、有救灾宗旨的公益慈善组织和灾区民政部门进行”，这意味着全国3000多家公募和私募基金会的救灾募捐都不再受限制，甚至一些草根“民非”也可以变相地接收捐款和物资了。截至目前，雅安地震共有160多家基金会共募款16亿。正如邓国胜所说，这是救灾捐款募集“从行政干预机制转变为社会选择机制”，可谓历史性的转折。

“以往发生自然灾害时，除了政府依照特定法律可以接收捐款外，还有法外规定，除政府外只允许红会和民政系统的慈善总会接收捐款。”徐永光说。根据2008年4月份的规定，真正具有募捐资格的只有具有救灾宗旨的公募基金会，其数量非常少。汶川地震发生后，国务院曾出台了一个文件，临时批准了青基会、宋基会、儿基会等16家没有救灾宗旨的公募基金会经过民政部批准后也可以募捐。

而在2009年8月邓国胜及其同事发布的关于“汶川地震善款流向”等的研究报告则显示，“八成地震捐款可能转入政府财政账户”。其中称截至2008年11月，全国捐赠的资金为652.5亿元，其中政府直接受捐约占58%，约379亿元；各地红十字会、慈善会以及地方公募基金会的捐款占了约31%，约199亿元；中国红十字总会、中华慈善总会和16家全国性公募基金会只占了约11%。

根据他们的研究，前两个部分中“绝大多数都交由政府部门去使用”，最后一个“可以自行安排使用”的部分，“到了地方红会或慈善会资金往往还是收到政府财政账户，或由地方政府来实际执行项目”。

徐永光曾用“五个看不见”来形容当时慈善的不透明：“捐款人看不见，灾区群众看不见，灾区政府看不见，灾区慈善组织看不见，捐款落实看不见。”

这种状况到了2010年玉树地震的时候有过之而无不及。这年7月7日，民政部会同五部委发布《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，规定除了民政部门、红十字会和慈善总会的汇缴之外，“13个全国性基金会分别将捐赠资金拨付青海省民政厅、红十字会、慈善总会任一账户”。“捐款和使用大多都签有合同，汇缴如何执行？法理何在？”青基会、中国扶贫基金会、妇基会等证实后来这个规定只能不了了之。

妇基会：“官办”转型胜出

在汶川地震后邓国胜的研究中催生的基金会中心网，雅安地震时反应迅速。4月20日地震当天晚上8点，雅安地震专题上线，4月21日晚8点发布了第一个基金会募捐和资金流向信息的报告，4月23日就联合35家基金会发起成立了“中国基金会4·20救灾行动自律联盟”。此后一个月滚动将各基金会的灾后募捐等信息排名公示。

基金会中心网的公示将筹措的和已拨付的善款、物资分开统计，已支出和待支出款物的使用明细和方向都专门列出，方便公众查询。5月记者曾上中国红十字会的网站查询雅安地震募捐相关信息，在首页上也公示了总会和红十字会系统接收社会捐款和捐物的总额，但没有公示使用明细。记者再上中国慈善总会的网站，显示“网站正在建设中”。

也正是通过基金会中心网，记者注意到截至目前，雅安地震的捐赠款物总额中国妇女发展基金会已经升至第三位，以1.3亿排名仅次于壹基金和中国扶贫基金会。和前两家基金会的民间色彩不同，妇基会这样的“官办”基金会是靠什么胜出呢？“这和该基金会近几年的大力改革不无关系。”基金会中心网副总裁陶泽说。

“与汶川地震时的社会总动员，公众参与度和积极性前所未有不同，雅安地震救灾，公众对公益单位充满质疑，对于通过公益组织参与救灾趋于理性，对捐赠物资的发放与资金的使用都非常关注，要求捐出第一时间就要图文并茂地得到反馈，尤其是物资捐赠。”中国妇女发展基金会秘书长秦国英说。

妇基会的募捐信息披露在雅安紧急救援阶段每天更新，到过渡安置阶段3天一更新，“不仅公示捐赠款物的使用流向，还把款物落实的过程也完整披露，保证准确度”。

“但是与汶川地震时不同，雅安地震救灾工作的开展有政府统筹安排，例如捐赠款物都由民政系统统一安排。这给妇基会的赈灾工作带来了挑战，尤其是在捐赠物资发放方面。”

汶川地震时政府对社会公众捐款实行政府指令，而在雅安地震时，秦国英看到“政府对社会公众捐款过渡为市场选择，对国有企业仍然保持政府指令的方式，比如一些国企捐款要统一交到慈善总会”。

在妇基会关于汶川和雅安地震的捐赠资金对比表中，企业员工和公众的捐资从35%上升到67.4%，其中企业员工捐款约占了66.9%，大部分为国企员工；外企的捐资也从3%跃升到17.1%；国企则从4%下降到2.3%；而政府和社会组织的捐资则从38%下降到1.6%，其中大部分为协会和其他基金会捐资，和汶川地震不同，到雅安地震这些基金会自己也有了执行能力。

背靠妇联六级组织网络的中国妇基会，今年已经从自收自支的事业单位转型为真正的基金会，五六十家稳定的合作伙伴中，最多的还是中石油、中海油、新华人寿这样的国企，可口可乐、百事可乐、沃尔玛等跨国企业也是其长期合作伙伴。

“外企太重视中国的市场了，从公益营销的角度来说，这些企业都希望拓展在中国的影响力和履行社会责任。”结果就是雅安地震后秦国英频繁接到这些企业的捐赠电话。

“在中国的企业愿意捐给有政府背景的基金会，捐款的主体是企业，主要用于搞硬件建设，政府再匹配资金和挂牌，企业、官办慈善组织和政府形成利益铁三角；而在美国，捐款的主体是个人，主要用于支持公益组织的人工成本。”徐永光说。

秦国英却看到这几年来公信力的重要，“公众参与是最稳定的公益资源，企业如果出问题，资金链就断了，企业也不愿意捐款给有问题的基金会”。适应形势进行了去行政化和工作方式社会化的改革，妇基会每年还接受普华永道公司和国家审计署的审计。2011年郭美美事件发生，它的筹资额反而比上年提升了50%。