专家解析政府购买NGO服务 称观念法规均需转变

2010年08月10日 09:11
来源：公益时报 作者：韩俊魁

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政府首先要转变观念，政府在很多时候对民间组织存在着一定的防范心理，为什么要花钱让你在社区里做好事儿?给你钱让你去收买人心?有的官员很坦承地告诉过我，他担心NGO把社区掏空了。所以官员这样观念的存在，很难推动政府向民间组织购买服务。

政府购买NGO服务是伪命题?(图片来源：公益时报)

常见购买方式

我们国家政府购买民间服务的进程，一般归结到1994年。那一年，深圳市政府向罗湖区的一个公司招投标，那时候，很多企业把这个事件作为“政府购买民间服务”的一个起点。2002年的时候，则主要集中在卫生领域。2006年，财政部出台《关于政府购买社区卫生服务的一些试点意见》，提出优先在社区卫生服务的领域购买服务。

2005—2008年，江西省实施村级试点项目。这个项目是有亚洲开发银行的配套资金，再加上新加坡企业的捐赠，有很多资金来源，当然最多的还是利用的政府的整村扶贫的资金。2009年有一件很多NGO都非常关注这样的事情，财政部正式批准中国法律援助基金会5000万的彩票公益金。这件事件让很多NGO都感到很兴奋：政府要大规模向NGO购买服务。

在我国最常见的一些政府购买服务的方式是“计件”购买。在广州、深圳等全国一些地方，比如施行的养老床位的补贴的方式;而在深圳，则用按6.6万的人头费用来补贴社工。但我个人并不太看好这种计件的方式，具体的原因就不用多说了。消费券这种方式也比较普遍，包括居家养老、社区餐桌、社区服务，按人头、按组织项目、优惠税收政策、提供友好帮助，提供办公场所等。

需要试点项目

前面讲到政府购买服务，接着谈谈政府的角色，政府应该扮演什么角色?很多人都在讲NGO应该如何提高做项目的效率、如何提升公信力，认为这样做好了就可以争取到资金。但问题是，你把酒做好了以后要也人来买，谁来买?这里主要谈政府，政府首先要转变观念，政府在很多时候对民间组织存在着一定的防范心理，为什么要花钱让你在社区里做好事儿?给你钱让你去收买人心?有的官员很坦承地告诉过我，他担心NGO把社区掏空了。所以官员这样观念的存在，很难推动政府向民间组织购买服务。

第二个观念是提供资金。我前面提到，民政系统已经基本上达成向民间组织购买服务的共识，只不过是怎样分阶段、分步骤、分类别和给谁的问题。民政部的这种高度共识，有利于重新配置这种公共服务体系。但是民政部并没有多少钱。财政部会说，民政部把民间组织到底能够解决多少劳动力就业问题，增加多少GDP的数据提供给我，然后再拨钱。但民政部并不能提供这样的数据。在我国，在民政部门登记注册的NGO是40多万家，还有数百万家NGO并没有登记，在这种情况下，怎么去统计解决了多少劳动力的就业问题?创造了多少GDP?民政部拿不出详细的数据，财政部就拨不出钱。所以，在这种情况下，如果要去说服很强势的财政部和发改委，需要做一些试点项目。否则，如果想大规模持续推进政府购买NGO服务这个事业，并不能保障资金的顺利。

矛盾的法规

第三是关于服务的角色。第一是法律方面，我上文所提到的只是一些指导意见，一些通知，关于政府购买民间组织服务的规定，甚至连地方法规都没有。我们在讲《政府采购法》、《招投标法》，这两部关系中国采购的两部法律时，可能没有注意到这两部法律之间有矛盾的地方，因为背后的主体不一样。《政府采购法》最主要的角色是财政部，《招标投标法》是发改委。两个部门在里面起到的作用不一样，肯定不会协调一致。关于政府购买民间服务的法律是没有的。第二个是规则方面，大家可能想的很简单，写申请书，投标，然后等待批准就可以了。但去了解一下《政府采购法》、《招投标法》，就可以看到“名头”有多少，一系列的程序是非常复杂的。像欧盟、美国一些政府采购更是动辄达到上万亿的，非常复杂。去年的时候，中国扶贫基金会进行过恒大的招投标，我当时建议他们，可以向没有注册的NGO投标，但他们没有这样做，觉得风险太大。其实可以联合招投标，这样可以作为鼓励的同时，还能够控制风险。当然，规则的确定是非常困难的。第三是协调方面，各个部委之间、社区之间的关系。比如在社区里购买养老服务，居委会就会不满意了。居委会会说你们外来的和尚想干什么，你们拿着钱，你们想干什么?

难有统一标准

第四是监管。如何建立数据库?信用效率怎么评价?中途退出的时候怎么办?这些风险都需要控制。

在发达国家，政府购买民间服务的时候也出现很多问题，导致发达国家的政府也不太情愿把钱交给民间组织。还有就是民间组织的灵活性。我们知道民间组织的财政年度的多样性，国际NGO和政府的财年是一样的，但有的NGO可能是发放救灾物资，一个礼拜就完成了，有些社区的服务可能三年甚至十年都不可能做完，所以所签订的合同会存在这样短期、中期和长期的张力。而每年更换民间组织，对顾客来说也容易出现不连续性，如果第二年出来一个更强的民间组织，则要要重新建立信任关系。

还有关于统一的标准的问题，这个标准很难控制。至今在西方的发达国家进展也不是太大。大家的观念认同整体上来说是能够达成一致，但这种评估体制非常烦琐。在老外那儿也有私人关系，关系比较好，在评标的时候也会有倾向性。民间组织也有很多这样的障碍，很多民间组织觉得是疲于奔命，写申请书，但效果未必理想。而且，民间组织为了竞争也不愿意合作，大家都去投同样一个标，难免会有一些小动作。还有一些民间组织长期做一个项目，在这个领域比较出类拔萃之后，很难再去转型。(本文作者为北京师范大学社会发展与公共政策学院教授。)