[采访王振耀]

有人曾形容说"三个看不见"，灾民看不见，捐赠人看不见，地方政府看不见。
第二个就是出现了严重的捐赠堰塞湖问题。

[采访邓国胜]

8月12日，社会组织512行动论坛暨公益项目交流展示会将全面解读善款流向。
清华大学NGO研究中心邓国胜教授领衔的深入调查研究发现：汶川地震募集的社会捐赠资金中，58.1%流向了只可以接受社会捐赠的政府部门，36%流向了政府指定的红十字会和慈善会系统，只有5.9%流向了公募基金会。而社会捐赠的物质更是流向了政府部门和红十字会系统。

在中国，红十字会是一家非常特殊的机构，其工作人员参照公务员管理，行政经费由政府财政拨款。虽然近年来各级红十字会加速了自主化过程，但总的来说，层级越高的红十字会自主性越高，越基层的红十字会自主性越低。部分县级红十字会仍然属于县卫生局的一个部门。而中国的慈善会系统自主化程度比红十字会系统还低，甚至很多省级的慈善会都属于省民政厅的一个处级单位，也就是说，慈善会接受社会捐赠，实际上等于民政部门接受社会捐赠，只不过名称不同而已。这意味着，汶川地震的社会捐赠资金即使流入第三部门，也主要流向了官方背景很强的各级红十字会和慈善会。而这两家机构也是官方指定的具有垄断地位的接受救灾捐赠的机构。

由于本次汶川地震，公众的捐赠热情非常高，甚至可以用"井喷"两字来形容，而可以接受社会捐赠的募捐机构又非常有限，再加上地方红十字会和慈善会自身能力极其有限，其结果是放大了中国捐赠机制的局限，出现了严重的捐赠堰塞湖现象。

为什么会出现这样的问题？
[采访徐永光、何道峰]

[问题]
政府在这方面的法律、法规是什么？为什么在本次汶川地震期间突破了现有的法律法规？它暴露了现有法律法规的哪些局限？
汶川地震期间，社会捐赠的资金都流向了哪些机构？
在救灾时，谁有资格募捐？谁有资格接受社会捐赠？

根据《救灾捐赠管理办法》，政府民政部门是救灾受赠主体，而不是救灾募捐主体。作为非募捐主体的民政部门是不可以在公开媒体上发布募集广告和募集信息的。然而，有意思的是，汶川地震后，各大媒体每天滚动公布的接受社会捐赠的账号恰恰是政府民政部门、红十字会和慈善会。

[问题]
哪些民间组织属于具有救灾宗旨的公益性组织？认定的标准是什么？
通过组织自身的网站或在某些特定场合，如会议，散发宣传资料，公布组织的救灾方案和帐号，获得社会捐赠，这算是接受捐赠，还是募捐？

应该说，现有的规章制度并没有解决这些问题，以至于政府管理部门和民间组织都很难把握尺度。

[采访政府官员实话实说]
政府民政部门既是救灾捐赠的监督管理者、裁判员，同时又是救灾捐赠的受赠主体或募捐主体、运动员，与民间组织竞争募捐市场。政府角色的模糊，不仅会挤压民间组织的生存发展空间，而且也容易出现权钱交易、通过行政手段强制捐赠、滋生腐败。对于公众而言，是否存在二次征税的嫌疑。

本次汶川地震，政府接受的社会捐赠资金比例最高，这部分社会捐赠资金基本由政府支配使用。与此同时，地方红十字会、慈善会、公募基金会接受的社会捐赠资金，大部分也转入政府财政专户，由政府统筹使用，甚至定向捐赠资金也集中到政府财政专户，由政府按照捐赠人意愿定向使用。只有中国红十字总会、中华慈善总会和16家全国性公募基金会相对可以自行安排所接受的社会捐赠资金用途，而这部分资金的比例仅占整个救灾捐赠资金的11.36%。

救灾捐赠款物使用的问题及原因

中国的社会捐赠在汶川地震期间创下了历史新高。成绩固然可喜，但更重要是这笔庞大的社会捐赠资金使用得如何？这不仅关系到接受捐赠的机构的公信力，而且直接将影响到未来社会的捐赠和中国慈善事业的可持续发展。
客观地说，由于政府对此高度重视，采取了一系列措施，例如，在特定时期，接受社会捐赠的机构捐赠信息每日一上报，定期发布捐赠信息，加强审计力度和监管等，这次汶川地震的社会捐赠资金尽管数额庞大，但被贪污的情况非常少见。善款没有被贪污当然非常重要，然而，仅仅没有被贪污是远远不够的。
善款还要善用，不仅资金的使用流向清晰，而且使用的效果要显著！
如果从这个角度看，我们还有必要进一步反思和总结救灾捐赠资金使用过程中存在的问题，这样，我们才能更好地使用社会捐赠资金，中国的慈善事业也就能够得到更快更好地发展。当然，中国社会捐赠资金的使用问题由来已久，本次汶川地震只不过放大了社会捐赠资金使用过程中的弊端。

【解决之路】
中国红十字基金会能公开招标的启示。
中国扶贫基金会的民乐村建设的探索。
台湾921基金会的做法。

【任重而道远】

公众更愿意相信谁？

2009年5月，中国扶贫基金会组织资助的"512行动启示录"课题组与新生代市场监测机构联合对北京市、河北省易县、沈阳市、江苏省昆山市等10个市县进行了抽样调查，在2046个有效样本中，60.8%的受访者认为，救灾时，社会捐赠资金应该由政府统筹使用，只有9.7%的人认为不应该，还有29.1%人无所谓。0.3%的人选择了其他（见图3-6）。的确，中国的民间组织自律程度还不高，社会公信度比较低，公众最信任的是政府，而不是民间组织。
这与西方国家的情况截然相反。在西方国家，公众最信任的是民间组织，最不信任的是政府。
所以，在中国，大多数公众还是认为社会捐赠资金应该由政府统筹使用，这也是一些地方将民间组织募集的资金集中、统筹使用的民意基础。这一方面说明，中国公众对这个问题的认识程度还不高，对现代慈善事业的理解和认识还处于初级阶段，对国际社会慈善活动的通行做法了解甚少 ；另一方面，也意味着，由民间组织自行安排所接受的救灾社会捐赠资金还有一个渐近的过程。

一个社会之所以需要发展慈善事业，绝不仅仅是一个钱的问题。
汶川地震社会的捐赠款物虽然突破了760亿，与过去比是一个天文数字，但是与2008年中国政府6万亿的财政收入比，其实算不了什么。与灾后重建所需的1万亿资金投入相比，也只不过是个零头。
对于国家而言，如果仅仅只是考虑钱的问题，政府还有更简单有效的办法，例如征收救灾税、发行救灾国债。
大力发展慈善事业，其作用在于通过激发人们的爱心，弘扬社会的价值。同时，通过民间组织的参与，弥补政府救灾中的不足。
一旦社会捐赠资金集中在政府，由政府使用，不仅政府背上了巨大的道德风险和社会压力，而且民间组织使用社会捐赠资金的种种优势也无法发挥。而且，对于成长初期的民间组织而言，丧失了一次非常好的锻炼和发展的机会，这与中国实现"小政府、大社会"的目标也是背道而驰的。
因此，在未来的救灾中，社会捐赠资金还是更多应该由民间组织自行安排使用，这才是未来慈善事业发展的方向。当然，由民间组织自行安排使用也可以有多种不同的方式，例如，有能力、有社会公信力的省级民间组织可以与灾区政府协商，直接使用；没有能力、没有公信度的民间组织可以上缴到中国红十字总会或中华慈善总会等全国性民间组织，然后由全国性民间组织通过设立基金的方式公开招投标使用社会捐赠资金。

大灾打乱了正常的社会运转秩序，各种出于社会责任和情感需求的社会重组显示出他的威力，创造出企业与政府、企业与NGO、正规NGO与草根NGO、志愿者与志愿者结盟形成NGO、中外NGO、NGO与政府、NGO联盟、企业家联盟、NGO与企业家联盟、NGO与媒体或学术精英联盟，灾民自组织联盟等等，创造了各种各样、璀璨夺目的合作形式，使5·12救灾成为中国历史上前所未有的社会合作的壮丽画卷，以致学者们把2008视为中国公益之年。