国家减灾委专家解析2020洪灾：现状如何，风险在哪？

新冠肺炎疫情阴霾未消，各类气象灾害又凶猛袭来。截至7月，今年的洪水已造成广西、贵州、四川等26省（区、市）受灾，千万人生活、生产遭受重创，同时，多地道路、桥梁被冲垮等突发情况导致紧急救援无法施展。在此背景下，公益慈善机构与媒体等民间公益力量如何能够更有效地动员社会关心和多元参与救援？

7月12日，凤凰网公益与基金会救灾协调会、爱德基金会传一慈善文化基金、方德瑞信、南都观察联合组织“疫情阴霾下洪灾来袭，民间公益力量如何动员社会参与救援”交流会，邀请国家减灾委专家委员会委员程晓陶、深圳壹基金公益基金会备灾救灾部主任刘园月、中国扶贫基金会灾害救援与项目管理部助理主任朱一存、爱德基金会社区发展与灾害管理项目主任谭花、安徽省广善公益助困服务中心执行主任张军、卓明灾害信息服务中心负责人郝南、财新网副总编辑任波、凤凰网副总编辑孙雪梅、《中国青年报•冰点周刊》编辑陈卓、筹款行业培育平台方德瑞信负责人叶盈、资深公益观察员张天潘等嘉宾一起交流探讨。

国家减灾委专家委员会委员程晓陶在交流会中指出，水旱灾害防治中，风险管理跟应急管理是相辅相成的两条主线，这两条主线如何相辅相成好，充分发挥出体制改革的优势，当然这还需要一个过程。

以下是程晓陶的分享实录，更多内容将于近日陆续推出。

我们一直强调，在水旱灾害防治中，风险管理跟应急管理是相辅相成的两条主线。这两条主线如何相辅相成好，充分发挥出体制改革的优势，还有一个过程。

6月以来，由于副热带高压特别稳定，降雨基本上笼罩在长江中下游，也包括了钱塘江流域，所以最近钱塘江流域泄洪，大家都很关注。总的来说南方水多，北方水少。其实南方大部分地区今年降雨偏少，但局部强暴雨特别多，而且一波接一波，并没有把整个降雨量加大，可是长江中下游就不是这样的状况。

7月7号之前，可以看到长沙和南昌还在影响范围之外，也就是说洞庭湖的四水还有鄱阳湖的五河受影响不是很大，但情况一下子就变了。7月9号，降雨范围已经挪到鄱阳湖上游了，雨带又往南移。到10号、11号它再回来到北边淮河流域。这是比较危险的一个走向，因为鄱阳湖的五河是从南往北走，9号以后的降雨过程也跟着从南往北走，雨峰跟着洪峰的方向一起走是让人比较担心的一件事，这就是鄱阳湖涨水特别厉害的原因。

从长江的情况来看，长江上游还好，流量已经减到1.6万m³/s，而且在下降，三峡拦截了5万的流量，先减到3万m³/s，后减到2万m³/s，为了减轻下游的防洪压力，三峡为防洪已经在做工作，流量进一步减到一万多m³/s。中下游的流量增加，螺山的5万m³/s、九江的6万m³/s，主要是由长江中下游本地降雨形成的。到10号，鄱阳湖的五河流量加起来将近4万m³/s，洞庭湖的四水加起来将近2万m³/s。11号、12号整个降雨期就开始北移，南昌、长沙又都出来了，这样的降雨会有一个滞后的表现，昨天、前天下的雨还在往湖里流，但是后续会减轻。鄱阳的五河最后合成的流量，后面预测这个峰值出现后会有一个下降的趋势。洞庭湖实际上也没有出现大幅度上涨的过程。

现在有一个问题：这里的预测是根据当前的降雨量来做的，所以后续是什么状况还有待观察。

这几天像鄱阳湖已经有一些圩区在溃堤，包括湖北也有溃堤的现象了。可是如果和1998年相比，那次长江中下游圩堤溃决了2600多处，在圩堤溃决的范围里，有200多万的老百姓失去家园。

如果从时间上来看，长江在1998年其实也是一次又一次的洪峰，并不是说像1954年那样洪水峰高量大的一个过程。1998年第一次洪峰实际上是7月5号，第二次洪峰是到7月23号，和咱们看到的情况在时间上是差不多的。在这个过程中，第一次洪峰使万亩以上圩堤就已经垮了15%，千亩以上垮了24%，到了7月23号的时候两者各又增加5%。到7月29号的第三次洪峰，万亩垮的就到了30%，千亩的有40%。到了8月10号的第四次洪峰，万亩的又垮了一半。

从灾情上来，万亩以上的、千亩到万亩的、千亩以下的三个等级圩区，实际上万亩占的比例是少的，只占9%，可是它淹没的损失占比很大，最终还是要看万亩以上的这些圩区溃堤的量。所以，这次洪灾到现在为止，还相当于1998年的第一次洪峰和第二次洪峰之间，灾情情况应该说比当时要轻。

从历史上看，长江在上世纪的1931年、1935年、1954年和1998年发生过4次大水。从淹没的面积来看，1954年是3万平方公里，1998年是5000平方公里。当年洪水淹了2000多圩区，但泛滥的水量只有1954年的1/10。1954年死亡的人口有3万3千人，1998年死亡人口是1000多人，灾民也要少一些，这是1954年到1998年防洪体系建设的一个成效。但是1998年的水灾还是很厉害的，不仅仅是发生在长江，最开始是在闽江，然后是珠江的西江，然后是长江大水，接着是东北的嫩江、松花江。

虽然国家1991年就已经提出“把水利作为国民经济的基础产业”，而不仅仅是农业的命脉，但在当时经济要快速发展的时候，国家更着急的是能源、交通、邮电这些建设，水利投资只占到了1%。尽管这是“国堤”，但还是很薄弱的。1998年大水之后，国家成倍加大了治水的投入，是1999年之后5年的水利投资，就比1949年到1998年这近50年还要多。

在这样一个高投入的情况下，为什么今天城市“看海”还很严重，中小河流防控能力还是薄弱？是因为城镇化水平从1998年突破了30%以后，它进入了一个加速期，斜率开始加大了。最近这二十多年城市化水平涨了将近30个百分点，而且新世纪以来，新增加的城市人口超过美国人口的总和，所以压力非常大。而且在这过程中间，城市的基础设施，因为城市快速发展而欠账很多。

1998年后，国家成倍加大了治水的投入，而且老一辈做的一些决策还是非常英明的，像三峡、小浪底、尼尔基还有淮河的临淮港，现在都是相应起调控性作用的工程，所以这次我们可以看到三峡为减轻下游的防洪压力而在减少流量。

另外，大江大河的干堤跟过去完全不一样了，这个是长江的大堤，长江大堤是较历史最高水位加高两米来处理的。黄河900多公里的标准堤防，淤背体都淤了100米，前面防涝林还有30到50米，顶宽是10米到12米。大江大河防洪的底气要比过去足了，中小河流确实还是有一些问题。

这些年国家在治水理念、对策措施等方面，并不光是增加投资，而是要促进人与自然和谐，向可持续发展的水利转变。

另外，应急管理体制也是在不断强化的。

从2003年非典以后，我们开始编制防汛预案，当时在自然灾害里头，防止水旱灾害预案还是排在首位的。2016年又提出来三个转变，从注重灾后救助向灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减少灾害风险转变，这些都是有长远指导意义的。到2018年成立应急部，2019年自然灾害防治部际联席会议，包括把水利跟应急分工，水利气象主要是在监测、预防、预报；应急是抗、救、援。这样一些分工大致有，但是整个体系还存在一个磨合，特别是在水灾方面，因为过去防办在水利部，现在防办在应急部。我们一直强调，水旱灾害防治中，风险管理跟应急管理是相辅相成的两条主线，这两条主线如何相辅相成好，充分发挥出体制改革的优势，当然这还有一个过程。

这到底起了什么作用？这是1990年以来的水灾损失，如果说现在来看绝对值的话，到2010年就3700亿了，2013年也是3000多亿，比1998年的2500亿还要多。但如果我们把它按可比价格换算来看的话，实际上这个峰值是被抑制住的，并没有比90年代更高，而且相对损失还在持续下降，也就是说水利对于支撑国家的发展是起了作用的。另外死亡人数也是在持续下降，从过去的年均4000多，现在到了几百的量级。

然而，城镇化的快速发展，它的影响是全局性的。可以看到一个不一样的是在于水灾的总损失跟受淹城市数成正比了，而且是一个指数型的关系。也就是说每年受淹的城市越多，它水灾损失就越大。过去中国不是这样的，过去是农林牧渔损失占大头。但据我们调研，越是穷的县，他们垮的圩子越多，这是一个很大的问题，因为青壮劳动力外出走了，越是穷的县，堤防维护抢险的能力越弱。也就是说，洪灾会进一步加大区域间发展不均衡的差距。

农村土地流转、农业集约化经营以后，现在风险更大的是少数大户人家，集约化的经营者，是他们在承担着风险，而且灾后资产不是归零，而是归负，他的资产不是说一夜回到解放前了，资产归零，而是一下子欠了一大笔债，而且他们跟农民签的合同里头，农民是不承担风险的，不管什么样的灾年，该给的都得给，这就是一个非常头疼的问题了。而且越是穷的地方，土地流转率越高，我们跑的这些地方，40%-90%的流转率。越是穷的县，大户人家越是其经济的支柱，可是他们受了灾以后，情况完全不一样了，这是现在风险跟过去非常不一样的点。

所以，现在对水安全一定得有一个全面的认识了，过去我们讲“以人为本”或者“生态优先”，其实安全第一是不可少的，但是我们也不可能做到确保安全，所以这里面一定有一个风险管理的问题，而且在当前国家的认识里，这已经是河川之危了，要从民族存亡之危来思考治水的问题。

现在城市洪涝的风险特性是什么呢？一是连锁性，一是突变性。在工程控制标准之内，我们确实可以把灾害减轻，但是这里反映了一个现实问题，一旦发生了超标准的洪水，损失会急剧上升，而且损失会更集中的落在少数人头上，这是跟过去不一样的。

风险演变的特征，我们可以从很多方面来看，传统社会有它的承灾体、致灾机理、成灾模式、损失构成、风险特征，现代社会原来这些特征都有，只不过又加了很多新的东西出来，过去没有的这些特征都出来了，所以就能理解我们今天的防灾减灾为什么要向减轻风险转变。

关于水库泄洪，我们拿寿光前年水灾的情况举例，大家都在质疑，水库可以到144米的高程，但是它到138.5米的时候就开始加大泄量。实际上这次水库起的作用很大的，1700m³/s多入库流量，最大的时候才泄到700m³/s，很快又减到了500m³/s。按道理讲，它为减轻下游的损失贡献已经很大了。上游为什么不能更多呢？因为很多水库上游这些土地并不是不利用的，在冶源水库139米以上就是移民线了，所以要保上游和保下游是个问题。

但是它的泄量，加上其它的区间来流到进入平原才2200m³/s。按照过去来说，这是一个安全泄量。可是发展以后，它下游的河道里头打了3道水闸，打了二十几个橡胶坝，也就是说它不是以前的行洪能力了，这是要考虑的一个问题。再就是农民跟过去不一样，过去他损失一季蔬菜，现在损失的是蔬菜大棚，一个种植户损失几十万，一个养殖户损失上百万，所以说现在的风险跟过去不一样了。

我们现在特别强调的是全面能力建设，要应对风险的话，包括信息管理系统、监测预报系统、抢险抗洪的系统、排涝的工程、调度决策、灾情评估、科研、预警预报、救援，这里头很多是民间组织在做的。风险分担补偿、灾后恢复重建、土地利用管理、建筑物耐淹、防灾教育，还有相关的法规，很多法规都过时了，需要根据新的经济社会发展形势，重新建设。