政策解读 | 金锦萍：并非所有绕开红十字会的捐赠都将不再被允许或涉嫌违法违规

导 读：

武汉市市场监督管理局2月7日发出一份“工作提示”，引发质疑。

北京大学非营利法研究中心主任金锦萍分析认为，（1）武汉市市场监督管理局提出的“尽量通过红十字会统筹实现捐赠”，是建议和鼓励，而非强制，其建议的前提是“现在通过武汉市红十字会的社会捐赠……增设了质量查验环节”，由市市场监管局工作人员24小时值守和查验；（2）武汉市市场监督管理局提出的“对绕开红十字会直接向有关单位捐赠的防护用品，凡涉嫌违法违规的行为将依法处理”，所针对的并非所有绕开红十字会的捐赠行为，而仅是其中“涉嫌违法违规的行为”。

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问题的提出

今天（2月7日，下同），收到大量咨询，内容都是询问是否所有“绕开武汉市红十字会”的捐赠将不再被允许，甚至涉嫌违法违规？

事情起因源于今天武汉市市场监督管理局所发布的一则工作提示，其核心内容是：

市场监督管理局根据武汉市新型肺炎防控指挥部应急保障组所发布的《关于采购和捐赠防疫医用耗材有关事项的公告》，进一步呼吁广大爱心人士，在组织捐赠医用物质前，先熟悉掌握医院所需物质的品种和标准，并尽量通过红十字会统筹实现捐赠，以免绕开红十字会定向捐赠后，增加医院查验负担，带来安全风险。对绕开红十字会直接向有关单位捐赠的防护用品，凡涉嫌违法违规的行为将依法处理。

于是有人提出质疑：是否绕开红会直接捐赠给医疗机构的医用耗材都涉嫌“违法违规”？武汉市市场监督管理局的”工作提示”是否意味着只能向武汉市红十字会进行捐赠？

一时舆情哗然。刚刚消停了没几天的武汉市红十字会又成为舆论漩涡的中心。

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市场监督管理局的“工作提示”的由来

为了阐释清楚这一问题,我们首先来梳理一下武汉市市场监督管理局这一“工作提示”的由来。

武汉市新型肺炎防控指挥部内部设有各个工作部门，其中应急保障部的职责主要是采购、调集和供应适格的应急防控物资。自地方政府启动应急响应以来，该应急保障部连续发布公告，公布相关标准，以确保供应给医疗机构的医用耗材和医用设备的质量。

在发现海内外各界通过多种渠道向武汉市捐赠的急需防控物资中存在部分物资因不符合医用标准而导致医务人员无法使用的情形之后，为避免人力、物资的浪费，1月26日，武汉市新型肺炎指挥部应急保障组发布《关于急需防控物资产品标准及生产企业推荐名单的公告》（2020年1月26日），主要包括内容：

其一，发布急需防控物资国家行业标准、对应美国和欧盟标准，以及推荐国内外生产企业推荐清单，便于社会各方对照标准，同产品标准资质专班负责人核实确认后采购捐赠；

其二，明确接受捐赠的主体是武汉市红十字会，接受捐赠的物资主要指用于防控疫情的医疗物资，包括：一者，医用耗材：医用外科口罩、医用防护服、医用隔离面罩、医用隔离眼罩；二者，医疗设备：负压救护车、呼吸机等；

其三，明确捐赠物资由武汉市新型肺炎防控指挥部统一调配使用，武汉市红十字会将依法依规向社会公开捐赠接收和使用情况，接受社会监督。

1月29日, 武汉市新型肺炎防控指挥部应急保障组再次发布《关于采购和捐赠防疫医用耗材有关事项的公告》（2020年1月29日），主要内容是：

为了回应国内外社会各界踊跃提出采购、捐赠防疫医用耗材的意愿，同时便于识别采购、捐赠耗材能否作为医用，实现及时有效采购捐赠，根据近日大量咨询情况，现公告采购或捐赠防疫医用耗材有关标准。

在此基础之上，2月7日,武汉市市场监督管理局发布“工作提示”称，将加强对《公告》的宣传和执行，进一步呼吁广大爱心人士，在组织捐赠医用物质前，先熟悉掌握医院所需物质的品种和标准，并尽量通过红十字会统筹实现捐赠，以免绕开红十字会定向捐赠后，增加医院查验负担，带来安全风险。对绕开红十字会直接向有关单位捐赠的防护用品，凡涉嫌违法违规的行为将依法处理。

此乃“工作提示”的由来。

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“工作提示”认可两种并行的捐赠方式

“工作提示”首先介绍当下在当前抗击新型肺炎疫情的紧要时刻，社会各界及不少个人通过不同途径踊跃捐赠口罩等医用防护物质，捐赠对象主要是市红十字会，但也有定向捐赠给指定医疗机构的情形。由此可见，目前社会捐赠可以两种方式进入武汉：其一，通过武汉市红十字会；其二，定向捐赠给指定医疗机构。“工作提示”对此是予以确认的。

而且诚如我上一篇文章（参见《如何解读民政部的社会捐赠归集政策？》）中所分析的那样，无论是民政部的公告还是武汉市肺炎防治指挥部的公告，均未限制慈善组织依法获得募捐以及开展慈善活动的权利，而是确定政府部门接受社会捐赠的主体和渠道。这意味着，这些公告不影响公众和企业向其所选定的慈善组织进行捐赠，也不限制未获得指挥部指定的慈善组织依法接受社会捐赠并直接开展慈善项目。

甚至就在今天，财政部副部长余蔚平表示，针对疫情防控财政部出台一系列支持保供的财税金融政策。其中包括：为鼓励社会各界踊跃捐款捐物，缓解医疗救助物资资金的压力，加大现有政策的力度，扩大接收捐赠的单位范围，允许直接向医院捐赠享受税费优惠。此政策不仅允许社会捐赠直接向特定医院进行“定向捐赠”，甚至还赋予直接向医院进行“定向捐赠”的捐赠者以公益捐赠税前抵扣的资格。

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两种捐赠方式在医用防护物资质量检验方面有所不同

（1）捐赠的医用防护物资存在或可能存在一些问题

毋庸讳言的是，社会捐赠的医用防护物资存在一些问题，主要集中在：其一，部分社会捐赠的医用防护物资不符合医用标准；其二，可能存在假冒伪劣产品。

为了解决这个问题，就需要增设医用防护物资的查验环节。但是如何对海量的社会捐赠物资进行质量和标准方面的查验呢？武汉市市场监督管理局对这两种不同渠道的捐赠，采取了不同的方法：

一方面，对于通过红十字会的社会捐赠统一增设了由其自身负责的事先查验环节；另一方面，对于“绕开红会”的社会捐赠（即公告中所提及的“定向捐赠”）没能设置事先查验环节，只能通过社会宣传和事后惩罚的措施来抑制可能发生的假冒伪劣产品流入医疗机构的行为。

（2）通过红十字会的社会捐赠增设了市场监督管理局的事先查验环节

为了确保医用防护物资的质量，现在通过武汉市红十字会的社会捐赠，武汉市市场监督管理局“在入库验收环节，由市市场监管局派出工作人员24小时值守，主要职责是根据《公告》所述标准，对捐赠物质进行现场查验，判定能否用于医疗机构。”

也就是说增设了一道质量查验环节，确保捐赠给一线的医用防护物资的质量合乎标准，避免医护人员因使用不合格产品而增大被感染的风险。

此环节设置是非常有必要的，根据《公告》所述标准，对捐赠物质进行现场查验，判定能否用于医疗机构，将有效防止假冒伪劣产品流入医疗机构，避免出现爱心人士“好心办坏事”的窘境。

（3）直接给指定医疗机构的“定向捐赠”，市场监督管理局目前无法进行事先查验

与此不同的是，直接定向捐赠给指定医疗机构的社会捐赠物资，目前市场监督管理局还未能全面开展查验工作。这从某种意义上会导致两个问题：

其一，增大医院对于社会捐赠的医疗防护物资是否合格的负担；其二，一些不符合医用标准甚至假冒伪劣的物资可能会流入一线医院，从而增大医护人员的感染风险。

（4）对“定向捐赠”，市场监督管理局目前的措施是“两手抓”

因此，市场监督管理局对于定向捐赠的医用防护物资，采取“两手抓”的措施：

其一，鼓励社会捐赠尽可能走向红十字会捐赠的路径（毕竟这一路径设有专业查验环节）；

其二，对于依然选择“定向捐赠”方式的社会捐赠，一方面加大宣传，呼吁民众在捐赠医用物资前，先熟悉掌握医院所需物质的品种和标准；另一方面对绕开红十字会直接向有关单位捐赠的防护用品，凡涉嫌违法违规的行为将依法处理。

（5）市场监督管理局要依法处理的是其中的“违法违规行为”

所以，并不是所有绕开红十字会的捐赠行为都涉嫌“违法违规”，而是对于其中涉嫌违法违规的行为将进行依法查处。

那么，哪些行为有可能涉嫌违法违规呢？

“工作提示”中未予以明确。但是，根据市场监督管理局的职责，其中包括依法组织查处违反食品药品监督管理、工商行政管理、质量技术监督管理法律、法规、规章的行为。所以只有那些在违反药品监督管理法律法规的行为才会受到市场监督局的依法处理，例如坚决查处向慈善组织或者医院出售假冒伪劣产品的不良商家（现实中的确也出现了这样的行为）。

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如何确保“定向捐赠”的医疗防护物资合格？

行文至此，有一个问题依然未能解决：

大量民众、企业和慈善组织向特定医疗机构定向捐赠的医疗防护用品如何确保合乎标准和质量要求呢？

这也是当下我们大量慈善组织所面临的困难和挑战：一方面接受社会民众的捐赠，按照募捐方案需要尽快采购和送达医疗防护物资；另一方面，又得确保所采购的物资能够有效保护前线医护人员的安全。

例如，医护人员急需的医用口罩、防护服、护目镜等等，均有特定的生产标准，也只有合乎标准的物资才能有效防护我们的医护人员最大程度地避免被感染的风险；再如，在采购救治病患急需的医疗设备时，就呼吸机一项，也有各种类别区分，如最简单的有创呼吸机和无创呼吸机的区分，家用和医用的区分，甚至还有制氧机、人工肺等等。

海外捐赠则更复杂些，可能还需要对于不同国家的标准进行认定。

专业的事情让专业的人来做，“唯有专业，才能领先”，而当下，也“只有专业，方能有效”。

（1）专业的慈善组织和慈善项目要发挥特长

有些慈善组织擅长公共卫生或者医疗救助领域，在医学专业方面有所积累和沉淀，故可以快速找到专业人士进行质量把控和标准认定工作；甚至还有一些公益项目长期致力于救助呼吸病患者领域，例如“大爱清尘”公益项目，对于呼吸机方面的知识积累足够他们在采购物资时进行专业判断。

（2）没有这方面经验和积累的慈善组织和捐赠者须寻求专业支持

也就是说在进行海内外医疗物资采购时，首先要有专业的工作人员或者志愿者来从事医疗防护物资的质量验证工作。这些天来，不少慈善组织八仙过海各显神通，找专业的医疗代理、医生团队甚至医学院学生等来组成志愿者团队，为募得资金并向肺炎疫情发生地的医疗机构进行捐赠的慈善组织和企业等提供专业支持，确保医疗防护物资的适格。

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正确解读政策，鼓励社会捐赠

疫情尚在继续。如果说这是一场战争，那么此时此刻，相信没有人不想打赢这场战争，无论是医疗机构、政府部门、慈善组织、企业，还是普通民众……我们都希望在共同努力之下，疫情尽快得到控制，社会秩序恢复正常。

一线的医护人员就是部队和战士，无论是一直坚守在前方，没日没夜工作的当地医护人员，还是听从内心召唤、驰援前线的各地医疗队。无论是职业所需还是使命使然，他们此时就在前线奋战。

我们在后方的，在听从专家意见和政府指令做好自己和家人的防护和隔离、力所能及地做好本职工作之外，还应该为前线做好后勤保障。后勤保障对于战争胜败的意义不言而喻，甚至从某种意义上讲，没有后勤保障就没有胜利。

所以，我们积极捐赠资金、采购和运送物资、希望将前线所需防护物资第一时间抵达医护人员的手里。但是，我们也得确保送过去的物资不是伪劣产品或者不合格用品。否则，就如同两军对垒时，我方炮筒里出现臭弹、哑弹一样，会导致不必要的损员，甚至局部失守。

目前各项鼓励社会捐赠的政策陆续出台，同时政府的其他部门也需要协同起来，市场监督管理部门也不例外。这次发文进行“工作提示”应该就是其履行职责的一部分。

事实上，市场监督管理部门不仅要做好采购和捐赠的医疗防护物资的质量查验工作，还要积极打击那些囤积应急物资哄抬物价的行为，那些制造假冒伪类、以次充好的行为……这也是后勤保障工作的一部分。

对于将此政策误读为“只允许向红十字会进行捐赠”的解释，也无需苛责，因为我懂得他们只是担心社会捐赠被再次归集到红十字会，从而损及社会志愿机制，损害社会捐赠热忱。这种批评声音恰恰提醒我们在制定和宣传政策时务必细致而认真，并及时回应公众质询，避免不必要的误解。

让我们在这特殊时期，同心协力，真诚沟通。我相信只要沟通无阻，一切均能化解。最近读到一首短诗，与大家分享：

这是头等大事

作者：菲利普·拉金

译者：桑克

这是我所懂得的头等大事：

时间是一把斧头的回声

在一根木头里。

是的，时间在磨砺着一切，你我均在其间。（完）

撰文 | 金锦萍

原载 | 北京大学社会法学