刘忠祥：《慈善法》充满了创新 既讲原则又灵活

4月2日，第九个“世界自闭症日”，水立方青少年成长中心正式启幕。中心启幕当天，水立方举办了首届特殊青少年发展论坛，百余位业内专家学者参与论坛，针对“新时代下特殊青少年的社会发展状况”专题进行了研讨。水立方青少中心启幕仪式上，民政部民间组织服务中心党委书记刘忠祥就公益、慈善相关曾策法规进行了解读。文字实录如下：

今年3月16号，在慈善领域重要的日子，在这天十二届全国人大四次会议高票通过了中华人民共和国《慈善法》，在同一天，习近平主席签署第43号主席令，公布了这部法律。这部法律可以说是慈善领域基础性、综合性的法律，它的颁布实施对中国的慈善事业，对动员和组织社会力量参与解决社会问题，对于慈善组织健康发展起到重要的促进作用，为什么这样说呢？因为这部法律充满了创新，它将来可能对促进慈善组织、对慈善事业有几个关键点。

第一，它第一次以法律的形式界定慈善，慈善是中华民族的传统文化。咱们经常讲“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”、“穷则独善其身，达则兼济天下”，但是这种慈善不是一个法律的概念，是一种道德范畴。咱们中华民族传统慈善有两大特点，第一个，它是熟人之间的慈善，与地缘和血缘关系密切；第二，雪中送炭。但是现在的慈善要在这个基础上进一步改善，第二个，要有法律的形式。这次《慈善法》就以法律的形式把什么叫慈善界定了。大家可以读读《慈善法》第三条，所谓慈善活动是指捐赠财产或者提供服务而开展下列活动，下面进行了列举，把列举的事项跟1999年《中华人民共和国公益事业捐赠法》相比，会发现它不单包含了《公益事业捐赠法》所说的公益事业，还扩大了范围。慈善的概念进入法律的圣殿，大家不要看说好像是一个法律的界定，这个法律的界定给慈善的发展提供了广阔的空间和更明确的目标。

第二点，在《慈善法》里面，明确了慈善组织的组织形式，虽然没有提，但是实质上执行直接登记。在这个法律里面，明确慈善组织是基金会、社会团体和民办社会服务机构，社会服务机构是指民办非企业单位，以后民办非企业单位组织名称都要改成社会服务机构。一般小的慈善组织，一般小的是基金会，基金会是以捐赠财产而设立的，它的功能一般是指捐助财产，或者自己做，通过捐赠财产支持其他机构做慈善事业。这次如果把社会团体和非民办组织单位明确为慈善组织，那也就是说，以后专门提供慈善服务的也是慈善组织，也会享受一定的优惠，得到支持和发展。比如说有一家机构，专门是给老年人提供服务，这也是一种慈善机构。

如果按照原来基金会管理条例和社团条例和民办非企业事业单位登记管理条例，成立一个慈善组织都要先有业务主管单位成立，然后再到登记管理机关登记。现在《慈善法》没有再提业务主管单位的问题，那就意味着除了一些特殊职业许可必须前置许可以外，其他的组织就直接到民政部门登记了。有些许可的，有些特殊要求的，比如说学校比如说要有教师资格等特殊训练机构，一般没有特殊技能的可能就直接登记了。这意味着将会有大量的慈善组织得到登记，也就是说，慈善组织登记起来比以前要更容易了，我想对促进慈善组织来说也是一个利好的消息。

第三，从税收优惠上，利用非营利组织包括非营利慈善组织要得到税收优惠，或者利用税收来进行监管，这是世界通行的做法。有些国家把慈善组织、非营利组织都称为免税组织，咱们国家从基金会管理条例开始，也是利用税收优惠来规范和支持公益组织发展。比如说这体现在2008年颁布实施的《企业所得税法》，以及《企业所得税法实施条例》，以及民政部出台的一系列税收优惠文件，都是鼓励捐赠人，鼓励慈善组织，鼓励受益人这样一种立法的倾向。

从捐赠的角度，在所得税方面，《企业所得税法条例》就规定，企业捐赠支出占年度总额12%以内的部分，就可以计算应纳税所得而扣除，就是税前列支，个人在捐赠不超出当年应纳税所得额30%以内的部分，是可以税前列支的，对慈善组织来说，他的捐赠收入，会费收入、银行存款利息捐赠还有政府资助收入是免缴所得税，对于鼓励捐赠人和慈善组织是有巨大的作用。但是也出现一个问题，如果企业捐赠12%，如果他捐赠超出12%，那一部分还是要作为纳税的基数来计算应纳税所得额的。

我举个例子，一个企业年利润总额是一千万，如果捐赠不超过120万，这120万是可以税前列支的，不用作为水剂来交所得税。但是如果你捐赠200万，有80万照样要交所得税，这就出现什么情况？如果一些企业大量的捐赠，远远超出利润的总额，他就要交所得税。

一个比较典型的例子，大家知道前些年曹德旺捐赠设立河仁人慈善基金会，当时市值有35.49亿，肯定远远超出了利润总额。这次《慈善法》在税收方面，写了七万条，最明确的一条就是企业捐赠超出应纳税所得额归内的部分，可以结转到以后三年来计算，这也是一个非常利好的消息，这样的话就会有大量的捐赠出现或者说增多。

在慈善支出比例管理费用方面，做了灵活的规定，《基金会管理条例》是说公益支出和管理成本概念，《基金会管理条例》是这样规定的，“公募基金会每年的公益支出不能低于上年总收入的70%；非公务基金会每年的公益支出不能低于上年末基金余额的8%，不论是公募基金会还是非公募基金会每年的管理成本包括两部分，一个是行政办公经费，还有一个工作人员工资福利，不能超出当年总支出的10%”，这样的规定，明确说慈善或者说公益是有成本的，作为公益组织应该最大限度的做公益，起到良好作用，使社会公众有一个认识，做慈善是有成果的，不是说做慈善全是免费的。对捐赠人来说是免费的，对工作人员来说他也需要成本的，但是在实践中也会遇到什么问题呢？慈善组织多种多样，规模大小不一样，慈善项目领域的分布和地区不一样，所以成本是不一样的。对此，考虑到基金会这么多年的实践，在基金会管理过程中也做了一些探索，这次《慈善法》做了既原则又灵活的规定，有四方面的规定。

第一个，慈善组织必须提高慈善效率，要厉行节约；第二，具有募捐资格的公募基金会每年的慈善支出不能低于上年总资产的70%，每年的管理费用不能超过当年总支出的10%，最早的草稿提交会议之前还是15%，但是提交会议的时候，人大代表们讨论认为说15%过高，所以又降成了10%。但是这里面做了一个灵活的变通，如果说管理费用超出了10%，向登记管理这边报告，并向社会公开，让社会来看看到底合适不合适，也是可以的。

第三，除了募捐资格的公募基金会以外的慈善组织，比如说不具有募捐资格的基金、慈善类社会服务机构，他们这些管理费用和慈善支出由民政部会同财政、税务三个部门具体制定，具体制定会更详细，更考虑实际情况。

第四，捐赠人单笔捐赠慈善支出和管理费用是可以约定的，比如说捐赠A给组织B，捐赠单笔财产说这个费用必须是零，或者管理费用是20%，这是可以的。但是对慈善组织来说，必须考虑所有捐赠支出和管理费用不能超出那个标准，这个对慈善组织来说也是非常好的消息。

还有一个创新，在《慈善法》里面规定了慈善信托，把慈善信托定义为公益信托，早在2001年的《信托法》里面就规定了公益信托，但是公益信托规定这些年没有得到很好的发展，是因为《信托法》规定的公益信托有几个规定没有得到落实，为什么得不到落实？有三点，第一个，规定所有的信托是登记制；第二，设立公益信托必须经过公益事业管理机构批准，但在这个法里面并没有写哪家公益机构是公益事业管理机构；第三，设立公益信托必须设立公益信托监察人，而且公益信托的监察人责任重大，由于这三项规定，特别是后两项的规定，想设立公益信托找机构来批准，没有明确哪个部门是公益事业管理机构，也没有哪个部门方案里面说是公益事业管理机构，所以找部门批准的时候比较难。

信托监察人因为责任重大，谁愿意承担这种责任也是比较难，所以《信托法》里专门设立了慈善信托，而且规定说本法没有规定，就是遵循《公益信托法》，但是这里面有三个，正好改变了创新，第一，规定慈善信托是备案制；第二，规定民政部门就是慈善信托的管理机构；第三，信托监察人是可以设立的，而不是应当设。有这三个，就可以使原来的公益信托落地了，以后可以不通过慈善，有一笔慈善可以捐给慈善组织，规定说受托人是慈善机构或者是信托公司，可以委托他们来帮你实现你的慈善目的。

还有一个创新，《慈善法》里面规定说可以设立慈善组织、行业组织，这个还是前所未有的。以前有的法律要设立行业组织，比如说《律师法》、《注册会计法》，这里面也说有律师协会、会计师协会，都有很强的入口组织。这次规定慈善组织可以设立行业组织，而且规定行业组织有什么职能。慈善事业的开展可以一对一，但是更规范是应该通过慈善组织，慈善组织也要健康发展，除了内部的制衡以外，需要行业自律，需要政府监管，需要社会监督，行业自律是个非常重要的方面，这次规定建立行业组织，对行业是有促进作用。

《慈善法》的出台，对中国慈善事业的发展是具有里程碑的事情，一定会进一步促进中国慈善事业，这是我个人的观点。