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金锦萍:条例制定的最大困境是上位法缺失


来源:基金会发展论坛

近日,民政部发布《关于<社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)>公开征求意见的通知》,在形式上将之前的社会服务机构(即“民办非企业单位”)、基金会、社会团体三个独立的条例合并为一个统一的《社会组织登记管理条例》,内容上也有特别大的变化和调整。公益慈善领域的专家、学者、实践者以及有意愿从事公益慈善事业的企业、个人以及媒体等对此都十分关注,与此相关的各类“建议”“思考”文章近几十篇,引起了广泛探讨。与此同时,全国各地的基金会、社会团体等纷纷通过不同的渠道和途径开展讨论会以进一步反馈意见和建议。

近日,民政部发布《关于<社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)>公开征求意见的通知》,在形式上将之前的社会服务机构(即“民办非企业单位”)、基金会、社会团体三个独立的条例合并为一个统一的《社会组织登记管理条例》,内容上也有特别大的变化和调整。公益慈善领域的专家、学者、实践者以及有意愿从事公益慈善事业的企业、个人以及媒体等对此都十分关注,与此相关的各类“建议”“思考”文章近几十篇,引起了广泛探讨。与此同时,全国各地的基金会、社会团体等纷纷通过不同的渠道和途径开展讨论会以进一步反馈意见和建议。

基于此,中国基金会发展论坛于8月15日上午举办《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》研讨会,邀请来自高校的学者、基金会、社会团体、企业等相关机构代表参与此次会议,围绕“征求意见稿”进行讨论。此次研讨的内容将被整理成意见稿,集中反馈给相关部门。

北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍做主旨发言,带大家回溯了三个条例的立法背景及历程。

金锦萍教授指出,正在生效的三大条例里,2004年出台的《基金会管理条例》相对来说比较成熟,但在后来的实践中尤其是2016年《慈善法》颁布出台以后遭遇了不少困境,但是从立法目的上来看,2004年出台的《基金会管理条例》是旨在规范和促进基金会及公益事业的发展。

与此相对,《民办非企业单位登记管理暂行条例》的“出生”则较为尴尬和突然。它的大量内容基本复制了社会团体的管理思路,有很多基本缺失。社团条例最大的困境则是其衔接的结社自由在法律结构上出现断层。

本次研讨会到场的嘉宾近40名,他们有来自基金会的秘书长、法务,有来自企业的社会责任专家、咨询公司的顾问、关心公益慈善事业的媒体记者。在主旨发言之后,他们分成四个小组进入讨论环节,将分别提炼发表本组对于条例的意见和建议。

第一小组,中国慈善联合会研究部主任马天昊指出,2016年两办46号文提出:改革社会组织管理制度,改革制约社会组织发展的体制机制,激发社会组织内在活动和发展动力,要处理好“放”和“管”的关系,既要简政放权,优化服务,积极培育扶持,又要加强事中事后监管。但是目前的《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》没有很好地落实之前简政放权、培育扶持的精神,社会组织登记门槛大大提高,管理大大加强,主要体现在以下几个方面:

 

  • 社会组织双重管理体制没有实质性突破,四类直接登记与《慈善法》对慈善的界定有出入;

  • 基金会、全国性社会服务机构设立资金要求大幅提高;

  • 基金会只能省级以上人民政府的登记管理机关负责登记,提高管理成本,社区基金会的发展将受到严重阻碍;

  • 全国性基金会必须是资助型基金会的要求会导致很多基金会无法开展活动;

  • 城乡社区服务类社会团体、社会服务机构,由所在地县级人民政府登记管理不利于社区服务类社会组织的规模化发展;

  • 对社会组织的管理只强调了政府监管,并没有给社会监督和行业自律留下发挥作用的空间;

  •  ……

 

第二组小组讨论形成的主要观点,由北京师范大学社会发展与公共政策学院博士向大家做了分享,与上一组相同或类似的内容没有再次重复。这一组在讨论的过程中,主要关注的内容包括:

 

  • 结构方面,此次条例选择在以往三部条例的基础进行修改,整合为一部条例来出台,这种“三合一”的立法思路其优点、缺点何在,合理性如何,值得深入考虑;

  • 认识方面,关于社会组织“非营利性”的特征如何在条例中得到反映,现有条例体现“非营利性”的规则设置是否合适,对应条例第二条、第四条、第七十六条等具体条款的内容;

  • 大的思路方面,此次立法修法的目标、实现路径,以及二者之间的关联,能否再做一番检视。

 

具体条文方面,第二组也提出了一些具体问题:

 

  •  关于第十九条,从实践角度看,社会团体的治理、民主办会往往受到外部力量的干扰,条例有无可能反映现实需求,在规则上起到促进社会团体治理改善的作用;

  • 关于第三十四条,法人注销环节对社会组织提出了申请注销的要求,但操作程序是否可以更加完善;

 

此外,小组还有同学结合实践,对条例中党建方面的内容、规定及具体做法表达了一些看法。如何推动党建工作是一个大的命题,需要认真研究;但条例中的一些具体规定,一旦通过,在实施过程中是否会影响组织的自主性、干扰到组织的日常运作?这种可能性值得注意。

其他小组成员也结合各自的工作实践对征求意见稿提出了精彩的观点和意见。


 

 

面对这次修法,正如金锦萍教授所言,我们要明确自己的态度。这个条例关系到整个公益行业的发展,不管法律本身的内容如何,我们都有权利和义务去积极参与、提出建议。首先,要对原来的条例进行反思;其次,要去理解修法的目的;最后,要考虑立法路径。在立法路径里,很重要的问题是我们不仅要指出缺陷,同时要指出它不能被接受的依据和理由,更高的要求是我们要给出修订方案。今天的研讨会正是如此,它在《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》上刚刚迈出了第一步,接下来,基金会论坛将对本次研讨会的内容进行整理,通过正常渠道反馈修订意见。

立法要广开言路,我们也欢迎来自各界关心公益慈善事业的同仁通过撰写文章、参加讨论会等多种方式发出多元的声音。

 

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