深圳慈善立法年内无望出台 王振耀：8年头发都等白了

9月22日，借助中国慈展会聚集的业界资源，深圳市民政局牵头组织《深圳经济特区慈善事业促进条例（送审稿）》（以下简称送审稿）立法座谈会。

此次深圳送审稿大量融入现代慈善因素，被业内专家誉为最有魄力改革的立法。但在缺乏国家上位法的情况下，诸多突破面临合法性问题，或遭遇“难产”困局。

慈善立法今年无望出台

国家层面立法缺失直接影响到地方立法，王振耀认为，地方政府结合实际的探索无法纳入国家的宏观法律框架。

9月22日，因台风“天兔”，深圳不少活动取消。

不过在深圳市会展中心玫瑰厅，一场关于《深圳经济特区慈善事业促进条例（送审稿）》的立法座谈会正火热进行，公益界诸多资深人士共同探讨这部被誉为目前慈善领域力度最大的一次地方立法。

早在1997年深圳市人大常委会就通过《深圳经济特区捐赠公益事业管理条例》，开全国慈善立法先河。

在深圳市民政局副局长侯伊莎看来，15年后的深圳，在社会结构、慈善政策、慈善环境多方面都发生了巨大变化，上述条例已滞后于慈善事业的发展。

因此，有了这个多达113条的条例送审稿。

“我希望深圳推动慈善立法能快点，再快点”，中国公益研究院院长王振耀在参加立法讨论会时表示。

和深圳一样，进行慈善立法的地方已经不少。

2010年1月21日，《江苏省慈善事业促进条例》通过，成为中国第一部全面的地方性慈善法规。

同年12月，《湖南省募捐条例》通过，对募捐行为前后的信息公示作出规定。

近日，北京市民政局称，北京市首个地方性慈善规章——《北京市慈善事业促进办法》将在年内发布实施。

和地方积极探索不同，国家慈善法的立法多年来却没有明显进展。

民政部政策法规司副司长李健介绍，民政部早在2005年7月就向全国人大常委会提出了立法建议，2006年列入国务院立法计划，2008年列入第十一届全国人大常委会的五年立法规划。

“从2006年民政部成立工作组到现在，已经过去差不多8年时间。”李健说，“2009年我们完成了慈善事业法草案的起草工作，正式上报国务院。这4年民政部也一直在为推动立法进程做努力。”

“8年了，头发都等白了，但慈善立法仍然停滞不前。”王振耀感叹。

国家层面立法缺失直接影响到地方立法，王振耀认为，地方政府结合实际的探索无法纳入国家的宏观法律框架。

“没有慈善立法，一年至少阻碍了上千亿元的捐赠，阻碍了上千万人就业和上亿人次的志愿者服务”。王振耀称，因为没有立法，整个社会向善的道路障碍重重。

一位知情者透露，今年“慈善法”仍无望提交全国人大常委会审议。

慈善信托激活睡眠条款

此次“送审稿”明确把投资经营收入作为慈善组织的收入来源之一，保值增值手段也扩展到储蓄、投资实体、购买债券、股票、基金或公益信托等多种方式。

相较于其他已经出台或即将出台地方性慈善立法的城市，深圳被业内专家评为最具改革魄力的城市。

中国公益研究院研究部主任章高荣表示，送审稿对慈善组织界定、募捐管理、税收优惠诸多领域的突破和创新，已经构成了支撑中国现代慈善体系全面发展的各项要素。

对于公众不熟悉的慈善信托，在送审稿中有专章规定。

侯伊莎对此解释，慈善组织的财产多元化和财产保值增值是其可持续发展的基础，但是现行政策对慈善组织的财产管理限制颇多。

此次“送审稿”明确把投资经营收入作为慈善组织的收入来源之一，保值增值手段也扩展到储蓄、投资实体、购买债券、股票、基金或公益信托等多种方式。

清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜表示，慈善信托是公众从事慈善事业的重要形式，具有设立便捷、管理和运行成本低，财产具有隔离性，有利于公益资产保值增值等优点。

事实上，中国的《信托法》对公益信托也早有涉及。

《信托法》第六十二条中规定公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构（以下简称公益事业管理机构）批准。

但邓国胜直言其中指定的相关主管单位指代不明，一直也没有具体细则出台，导致真正意义上公益信托未能设立，并且不为大众所熟悉，使得公众从事慈善的渠道有限。

北京师范大学法学院教授刘培峰表示，民政部曾对此问题进行内部讨论，并表明该部门并非上述管理机构，“大家也都搞不清楚主管单位该找谁了”。

业内甚至评价此条款为死亡条款。刘培峰表示，此次条例送审稿实际激活了国家《信托法》相关“死亡”条款。

条例送审稿明确了慈善信托的主管部门是民政部门，另外也鼓励设立慈善信托，对公众参与慈善事业具有重要意义。

免税政策提速公益发展

“送审稿”还规定公益性捐赠数额超出当年税前扣除比例的，可以顺延到下一年度结转予以扣除，该规定实质上提高了捐赠方所能申报的最大税前扣除额度，使得实际税前扣除比率最高达60%。

除将公益信托的具体实施细则写入条例送审稿中，此次条例送审稿给予了慈善组织大幅的税收优惠。

侯伊莎表示，深圳当前在税收优惠政策方面面临问题，目前散见于各类公益组织减免税的条款比较多，但落实难，因为地方税务部门在执行相关法律法规中强调的是上面怎么说，下面怎么做，好多税收优惠政策难以落实。

章高荣介绍，此次送审稿一方面使公益组织有望获得多项税收减免，不仅包括接受捐赠的收入、存款利息收入、经营性活动的企业所得税、增值税、营业税等，还包括慈善组织自有自用土地和房产土地税、房产税。

此外，送审稿对捐赠方的税收减免也进一步放宽，规定公益性捐赠数额超出当年税前扣除比例的，可以顺延到下一年度结转予以扣除，结转期限不超过3个纳税年度均为有效。

章高荣表示，这条规定实质上提高了捐赠方所能申报的最大税前扣除额度，使得实际税前扣除比率最高可以达到60%，超过目前美国的税收扣除比率，将极大地提升企业家等群体的捐款积极性，为深圳的慈善事业带来更加充足的资金支持。

但这些可能与现行国家税收制度冲突的规定，面临合法性难题。

“是否能突破，这取决于各方面的协调”，侯伊莎说。

对于如此大的突破，参与送审稿起草及修改的深圳大学法学院教授徐道稳表示，免税优惠政策占送审稿的很大比重，是否能在此方面有所突破，也意味着未来慈善事业发展速度的快慢。

他认为税收激励，一方面旨在鼓励企业捐赠，另一方面也在鼓励慈善组织发展壮大。

相对于深圳的大胆尝试，于近日在网上发布的《云南省慈善事业促进条例》（草案）征求意见稿（以下简称草案）中，也对免税优惠政策做了尝试。

草案规定企业通过取得公益性捐赠税前扣除资格的慈善组织，用于《中华人民共和国公益慈善事业捐赠法》规定的公益慈善事业的捐赠支出，不超过国家或者省规定的年度利润总额比例的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过国家或者省规定的年度利润总额比例的部分所缴纳的企业所得税地方分享部分，由财政全额奖励企业。

章高荣对此表示，在企业捐资结转方面，云南的草案更有操作性，云南不是直接结转，而是把超额的所得税归于地方部分进行了返还，这一条与现有法律不冲突，因此更具有可行性。

地方立法倒逼国家政策出台

在国家慈善法长期缺失的情况下，地方慈善法规实际上很难取得系统性突破，即使强制突破后也会与现有体系冲突，出现执行成本高、可行性差等问题。

无论是深圳慈善立法的大胆尝试，抑或是云南慈善立法的创新，各地均轮番出台促进慈善事业的相关法规，为各地慈善事业的发展保驾护航，同时也希望以此推动国家慈善法尽快出台。

王振耀对此表示，许多人往往将立法工作圣洁化，认为一定要立一部没有缺陷的法律。其实，缺乏法律本身就是一个极大缺陷，而长期使用众所周知的不良法规则是更大的缺陷。

徐道稳表示，虽然在国家层面未出台相关慈善法规的情况下，各地有所创新，但地方层面也有不能突破的瓶颈。

章高荣表示，地方慈善立法的核心问题在于国家慈善立法不能跟进，使得地方立法在税收优惠、慈善组织登记等方面存在体制性障碍。

徐道稳透露，送审稿被深圳市政府纳入立法计划的二类项目，所谓二类项目就是还在起草调研阶段。

“现在设立的一些促进慈善事业发展的条款可能就与现行的国家法律法规相抵触”，徐道稳说，现在缺乏国家慈善相关法规作为上位法的依据，因此很多创新规定仍需重新斟酌。

章高荣表示，在国家慈善法长期缺失的情况下，地方慈善法规很难取得系统性突破，即使强制突破后也会与现有体系冲突，出现执行成本高、可行性差等问题。

“各地先行先试，也希望以此推动国家尽快出台慈善法”，章高荣说。

国家慈善法何时出台？没有人能给出具体答案。