聚焦“十二五”污染减排
“十一五”节能减排“收官之战”的强大压力还记忆犹新，“十二五”已然全新开局。
“十二五”规划纲要中提出主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8％，氨氮和氮氧化物排放分别减少10％的目标。约束更为多元、要求更加严格的减排目标，成为摆在各级政府面前的又一场大考。
落实污染减排和总量控制，需要把增加污染治理设施和强化监督管理相结合，而排污许可证是分解、落实污染物削减的主要管理手段之一。
虽然我国已全面推动主要污染物总量减排，但是全面实施排污许可证的地方还不多，污染物排放总量控制的实施缺乏有效的手段。作为实施总量控制和减排任务的重要手段，排污许可证制度的立法需求十分紧迫。
减排需要什么样的法律？
面对“十二五”严峻的减排形势，以什么样的法律手段能最有效地促进污染减排工作？综合比较《总量控制条例》、《排污许可证条例》和《减少污染物排放条例》，哪种立法需求最为紧迫？
曾参与环境保护部“排污许可证立法项目”研究的中国政法大学研究生王金鑫说:“虽然按照一般逻辑应该先制定总量控制的具体办法和实施步骤，然后在此基础上再进行排污许可证制度立法以服务于总量控制，但从实际制定法规的程序看，制定两部规范性文件显然不可取。”
他认为，应当将总量控制的核心内容规定在排污许可证的立法中，使其早日出台更为合理。
据了解，在美国、德国等国的环境立法中，其总量控制也都是与排污许可证制度、排污权交易等结合在一起，而未进行单独立法。
常纪文认为，制订一部《减少污染物排放条例》比制订一部专门的《总量控制条例》更科学，而且，还有河北省、山西省等地方立法经验可循。
在《河北省减少污染物排放条例》中，第二章为“主要污染物排放总量控制”；而在《山西省减少污染物排放条例》中，则规定了“实行主要污染物的排放实行总量控制”的条款。
这两个地方的减少污染物排放立法与总量控制立法有什么关联？与其他环境法律、法规又有哪些区别呢？常纪文分析说，污染物排放总量控制只是《减少污染物排放条例》的一个重要内容，但不是全部内容。
常纪文认为，总量控制重在控制，控制是既可以减少，也可以维持现状、保持总量不变，但是减少污染物排放目标则非常明确，就是要改善环境、减少污染物排放；而且，总量控制很容易被理解为末端控制，但减少污染物排放则是全过程控制；此外，减少污染物排放适用于各种污染物，但总量控制则不适用于固体废物和噪声污染物等。
他还认为，《减少污染物排放条例》可以引入市场机制来减少排放，而《总量控制条例》则有较浓厚的计划经济立法的思维模式。
但是，常纪文也认为，《行政许可法》已于2004年施行，排污许可是加强污染物排放监管和落实污染物排放总量控制制度的重要手段，尽快实施排污许可立法具有更重大的现实意义。
排污许可立法难在哪？
上世纪80年代，我国便在环境相关政策中明确了排污许可制度的重要性，国内部分地区还开展了这一制度的试点工作。然而，截至目前，我国仍没有国家层次的排污许可证立法，因此排污许可证法律地位并不明确。
中山大学教授李挚萍说:“在国际上被当作一项支柱性法律制度的排污许可证制度，在我国最初以政策的形式提出和明确，存在着法律依据的先天不足。”
2008年初，原国家环保总局就发出“关于对征求《排污许可证管理条例》(征求意见稿)的函”，然而时至今日，《排污许可证管理条例》(以下简称为《条例》)仍没有出台。
针对单一污染还是综合立法？
中国社会科学院教授常纪文说:“据我所知，我国对《条例》从立法准备到现在有近10年时间了，但现在仍然还在酝酿阶段，说明我们的研究还不够，认识也不够。”
谈到《条例》立法的难点，常纪文说，对《条例》是针对单一型污染物还是进行综合许可，一直存在较大分歧。排污许可证涉及到水、大气、土地、放射性物质、噪声、辐射等多个方面，因为污染特点、方式和范围不尽相同，管理方法和管理模式也会不同，许可分配规则也应该有一定的区别。
“虽然有区别，但目前基本上还是倾向于制定一部综合型的《条例》。”常纪文说，制定单一型法律虽然难度较小，但是浪费立法资源，而且对于企业来说，如果要求对每一种污染物都提出申请，操作起来过于麻烦。但是，推动一部综合型的排污许可立法显然需要更强劲的力量，并综合考虑每一种污染物的管理方法和管理模式，立法难度也就加大了。
奖励与约束机制如何体现？
此外，《条例》还存在如何确定排污许可证发放条件？许可证初始指标怎么分配？怎么设计发放程序和申请程序？新老企业如何既体现公平又能区别对待等问题，所以制定此项法律的难度非常大。
常纪文说，现在很多地方环境容量有限，还有一些地方已经饱和，必须有地方通过减排腾出空间才有指标，这个又涉及到排污权交易、环境标准等问题。
常纪文认为，《条例》中还有一个重要的内容，即对排污许可证的实施进行监督的问题，若违反了法律规定该如何进行处罚？此外，《条例》中还应专设奖励的内容。如排污许可证中可设行政合同的内容，如果企业自愿减排，可在合同中注明如果完成减排目标有哪些奖励措施，没有做到又给企业哪些约束等，“这些奖励与约束有一部分是目前环境法律尚没有的内容，是一种突破，这些都需要做进一步探讨”。
许可立法怎样体现总量控制原则？
排污许可立法的核心问题和目标是什么？如何通过排污许可立法促进减排目标的实现呢？
怎么分解总量控制指标？
尽管我国《环境保护法》中并未涉及到总量控制的内容，但是其他环境法律中已有规定，如2000年《大气污染防治法》第三条规定，“国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量”；2000年实施的《水污染防治法实施细则》也在其第六条中规定了总量控制制度；2008年新修订的《水污染防治法》在第十八条明确了“国家对重点水污染物排放实施总量控制制度”，并且还规定了重点水污染物排放总量控制指标的分配和管理等内容。
这些法律条款为规定总量控制的基本内容，例如总量指标的确定、调整、分配以及实施调查和监测等提供了法律依据。此外，国内还有一些省市颁布了关于总量控制制度的规范性文件，如《杭州市主要污染物排放总量控制管理办法》、《深圳市环境保护局污染物排放总量控制管理办法》等，也为我国对总量控制进行法律规范积累了一定的经验。
虽然近年来我国的总量控制制度呈现出由目标总量控制向容量总量控制过渡的趋势，但总的来说，我国的总量控制制度目前还存在诸多不足，如主要通过行政计划的方式分解指标进行总量控制，总量控制类型单一、指标分配方式缺乏效率，与现有其他环境保护制度存在不协调等问题。
排污许可立法核心是什么？
王金鑫说，我国在进行排污许可证立法的时候，应不仅将其作为一项独立的制度，而且要突出其直接目的，即以总量控制制度为核心，实现在环境管理中从单纯的浓度标准控制到浓度与总量标准控制的转变，以有效地改善环境质量。
从现有的法律规定来看，如2000年3月颁布的《水污染防治法实施细则》规定了“县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。”
李挚萍认为，此《细则》“将总量控制和排污许可制度结合在了一起，以总量控制作为排污许可制度的基础和实施要求，又以排放许可证作为总量控制制度实施的法律形式和手段。”
此外，从环境法的体系看，排污许可证制度对污染源排放污染物的种类、数量等状况进行了规定，实际上是将污染物总量控制作为许可证的一项重要内容，因而许可证制度是实施总量控制的重要手段。
许可制度与哪些管理制度相衔接？
排污许可的前置程序是什么？
“《条例》必须做好与规划环评、建设项目环评、建设项目‘三同时’以及排污申报登记制度的衔接工作。”常纪文说，如果某一区域不符合规划环评要求，就不能新增企业，当然就不能发放排污许可证。此外，建设项目环评、“三同时”、排污申报登记都是排污许可的前提和前置程序，都是为获得许可服务的。
常纪文说，我们做“三同时”、环评又是为了什么？其实，都是为了获得排污许可证。那么，这些制度与机制需要一个衔接点，发放排污许可证是否依据环评、“三同时”验收报告，怎么依据等，这都是法律制度设计时需要考虑的问题。
“与‘三同时’、排污收费等制度只针对浓度控制不同，排污许可证制度实行浓度和总量的双重控制，发挥了较为全面的作用。”王金鑫持有与常纪文相似的观点。他认为，对于新建项目而言，通过环境影响评价和“三同时”验收，是其获得排污许可证的前提条件，排污申报登记、排污收费与许可证制度结合起来，在内容上前后应当保持相对一致性，限期治理制度则可以作为许可证制度的补充。因此，通过排污许可证制度将各项环境法律基本制度有效衔接，能够发挥出整体效能，提高环境管理水平，为控制污染物排放提供了强有力的环境执法手段。
通过对排污许可证制度与环境影响评价、“三同时”、排污申报登记、排污收费、限期治理等制度进行比较，王金鑫说，排污许可证制度是“一种过程性的行政行为”，贯穿了对环境可能产生危害的各项活动的事前预防、事中控制以及事后监管，并能够将上述其他环境法律制度串联起来，使各项制度的作用得以充分发挥。
如何立法延伸“区域限批”制度？
近年来，“区域限批”成为实施总量控制制度时常用的一种行政手段。在《水污染防治法》中，有“国家对重点水污染物排放实施总量控制制度……对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件”的条文。
曾参与《水污染防治法》修订的常纪文说，在《水污染防治法》中对此进行规定，是非常有用和有必要的。但对“暂停审批”的规定，国务院颁布的行政法规能否有权对地区进行限批？这还值得商榷，因为毕竟不是国家层面的法律，所以不能没有法律赋予的权力就限制一个地方发展的权力。
常纪文认为，进行“区域限批”应该基于以下几个条件:第一是该做环评而未做环评；第二是污染严重的地区；第三是主要污染物排放超过总量控制的地区。此外，“区域限批”还应该与限期治理挂钩。
“从制度上来说，我们现在所说的限期治理应该既包括建设项目的限期治理，也包括区域的限期治理。所以，‘区域限批’应该作为区域限期治理的一个措施，因为任何法律制裁措施出台都应该是有依据的。”常纪文认为，限期治理应该包括不让某些区域申请新的项目，从而使“区域限批”在立法中延伸。
相关链接
国外有哪些排污许可立法？
美国
一、水污染物排放许可证制度
美国于1972年对水污染控制的法规进行了全面的整合，颁布了《水污染控制法》。此法中提出了“国家消除污染物排放制度”(简称NPDES)，其核心是对水污染物排放实行许可证制度(即NPDES许可证)，而美国联邦环保局则根据《清洁水法》的授权，制定了《排放水污染物许可证管理办法》。
美国于1972年对水污染控制的法规进行了全面的整合，颁布了《水污染控制法》。此法中提出了“国家消除污染物排放制度”(简称NPDES)，其核心是对水污染物排放实行许可证制度(即NPDES许可证)，而美国联邦环保局则根据《清洁水法》的授权，制定了《排放水污染物许可证管理办法》。
点评:
《清洁水法》有关水污染防治的各项具体法律要求是通过NPDES许可证加以落实的，NPDES许可证制度是美国水污染防治法律的基础和核心，是其最重要的法律制度。
二、大气污染物排放许可证制度
美国国会1990年修订的《清洁空气法》第五章确立了大气污染物排放许可证制度。
点评:
美国等国家不仅规定了水污染物和大气污染物的排污许可，立法还涵盖了噪声甚至振动的许可证，规定较为全面。其次，在许可证的类别上，根据实际需要，也采取了多种形式。这样的规定更加科学，体现了实践中特殊性和原则性的统一。
法国
法国的排污许可证制度主要涵盖了以下几方面的内容:
第一，行政机关正式颁发许可证之前，必须进行公众调查，必要时，明确规定许可证的有效期限；
第二，根据有关环保设施的经营活动造成危险和妨害的严重程度，必须分别申请经营许可证或办理申报手续；
第三，法律责任十分严厉。首先是行政处罚，其次是刑事处罚。
点评:
法律责任的细致规定和严格适用为许可证制度的有效实施提供了强有力的保证，发达国家法律责任规定十分严厉，而且责任承担的方式上也涵盖了行政、民事、刑事等方面。
日本
日本的环境法律中虽然没有直接使用“排放污染物许可证”这个名词，但实际上有类似的制度。日本《大气污染防治法》、《水质污浊防治法》、《噪声控制法》中，都用大量条文规定“申报——审查——认可——遵守”的程序和违规处罚的内容。虽然在文本上多是针对“排污申报”的规范，但是在“认可”程序中对于符合法律规定条件的环保部门会出具排污申报的“认可证明”，就是一般意义上的排污许可证。
点评:
虽然没有针对排污许可证制定统一的行政许可法律，但有关许可证的规定均涵盖于各个单行法律中。虽然整个许可证制度显得比较分散，但因为这主要是基于不同的污染物的特征、排放标准、技术性要求等有所不同，加之不是所有的排污单位都同时排放几种污染物，所以，分别实施有一定的合理性。
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